Völkerrechtwidrige Volksiniativen: Zaghafte Reformvorschläge

Posted on April 11, 2011 von

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Die Überraschung war gross als im letzten August eine eidgenössische Volksinitiative mit dem Titel „Todesstrafe bei Mord mit sexuellem Missbrauch“ lanciert wurde (vgl. Polithink-Bericht). Zwar erklärte das Komitee nach ein paar Tagen, die Initiative zurückzuziehen doch die Episode hat das Problem deutlich gemacht: Das Initiativrecht in der Schweiz erlaubt es, die Verfassung in einer Art abzuändern, welche das für unser Land geltende Völkerrecht verletzt. Vor kurzem hat der Bundesrat Vorschläge präsentiert, wie man den Konflikt inskünftig entschärfen könnte.

  • Zum einen regt er an, dass die Bundesverwaltung vor Beginn der Unterschriftensammlung prüft, ob eine Initiative mit dem Völkerrecht vereinbar ist. Das Ergebnis der Prüfung soll auf den Unterschriftenbögen abgedruckt werden, wäre aber nicht bindend. Der Bundesrat hofft zwar, dass ein Initiativkomitee den Text bei einem negativen Prüfungsergenis überarbeiten würde, tut es das aber nicht, können die nötigen 100’000 Unterschriften dennoch gesammelt werden. Zudem steht es dem Parlament danach frei, die zustandegekommene Iniative trotz des negativen Bescheids für gültig zu erklären und zur Abstimmung zu bringen.
    Zuständig für die Prüfung wären das Bundesamt für Justiz (EJPD) und die Direktion für Völkerrecht (EDA). Diese verwaltungsinterne Lösung wird bevorzugt, weil sie laut Bundesrat relativ rasch nach Eingang der Initiative erfolgen könnte und die Unterschriftensammlung dadurch nicht übermässig verzögert würde. Das Bundesgericht wird als Prüfungsinstanz abgelehnt: „Aufgabe von Gerichten ist es, verbindlich über Einzelfälle zu urteilen, und nicht Stellungnahmen zu erstellen, welchen keine Bindungswirkung zukommt. (Bericht S. 22)“ Nach der Ansicht des Bundesrates wäre eine Prüfung durch das Bundesgericht zudem eine Form von Verfassungsgerichtsbarkeit, welche nicht in diesem einen Punkt sondern wenn schon umfassend diskutiert und allenfalls eingeführt werden sollte.
  • Die andere Massnahme, welche der Bundesrat zur Diskussion stellt, setzt bei der Gültigkeitserklärung durch das Parlament an. Momentan kann das Parlement Initiativen bei einem Verstoss gegen sogenannt „zwingendes Völkerrecht“ (und bei der Verletzung der Einheit der Form und der Materie) für ungültig erklären (siehe insb. Bundesverfassung Art. 139 Abs. 3). Neu soll auch die Verletzung des Kerngehalts eines Grundrechts der Bundesverfassung ein Ungültigkeitsgrund sein. Am Beispiel der Todesstrafe lässt sich gut erklären, wieso dieser zweite Vorschlag dazu beiträgt, Konflikte zwischen Initiativen und dem Völkerrecht zu vermeiden. Das Verbot der Todesstrafe gehört nicht eindeutig zum „zwingenden Völkerrecht“ und deshalb könnte es gut sein, dass eine Initiative welche die Wiedereinführung verlangt, für gültig erklärt würde. Dagegen ist das Verbot der Todesstrafe unzweifelhat Bestandteil des Kerngehalts eines Grundrechts der Bundesverfassung, des Rechts auf Leben (BV Art. 10 Abs. 1). Die Initiative müsste vom Parlament gemäss Reformvorschlag für ungültig erklärt werden.

Die Lösungen des Bundesrates verhindern völkerrechtswidrige Initiativen auch in Zukunft nicht vollständig. Zum einen kann eine solche Initiative nach wie vor eingereicht, für gültig erklärt und vom Stimmvolk angenommen werden, auch wenn die Bundesverwaltung die Frage vor der Unterschriftensammlung prüft. Auch das vorgeschlagene Kriterium der Verletzung des Kerngehalts eines Grundrechts lässt eine Lücke. Eine Initiative, welche weder zwingendes Völkerrecht und noch den Kerngehalt eines Grundrechts verletzt, muss für gültig erklärt werden auch wenn das „übrige Völkerrecht“ verletzt wird. Die Vorschläge des Bundesrates sind daher eher zaghaft.

(Quelle: nzz.ch)

Zu den politischen Chancen der Ideen des Bundesrates: Die nicht bindende, materielle Vorprüfung dürfte politisch realistische Chancen haben. Im Grunde genommen verbessert der Vorschlag nur die Transparenz und informiert das Initiativkomitee, die Bundesversammlung und vor allem das Stimmvolk über die Konsequenzen einer Iniative (Völkerrechtsverletzung ja oder nein). Zudem würde eine einfache Gesetzesänderung für die Umsetzung genügend. Ein neuer Ungültigkeitsgrund dürfte dagegen einen schwierigen Stand haben. Das Volk müsste seine eigene Macht beschränken, indem es darauf verzichtet über Initiativen abzustimmen, welche den Kerngehalt eines Grundrechts verletzen. Diese Selbstbeschränkung bedarf zudem einer Revision der Verfassung mit obligatorischem Referendum.

Von den Parteien hat sich bisher einzig die SVP zu den Vorschlägen des Bundesrates geäussert: „Der Bundesrat will sich, dem Parlament und der Verwaltung mehr Macht zuschanzen und die Rechte der Bürgerinnen und Bürger massiv beschneiden. Dieses Vorgehen ist als Frontalangriff auf die Volksrechte und die direkte Demokratie zu verstehen. Die SVP wird die Vorschläge des Bundesrates mit allen ihr zur Verfügung stehenden politischen Mitteln bekämpfen.“

Übrigens, obwohl das Komitee angekündigt hat die Volksinitiative „Todesstrafe bei Mord mit sexuellem Missbrauch“ zurückzuziehen, ist das bisher nicht offiziell geschehen (siehe Seite der Bundeskanzlei). Die Diskussion um völkerrechtswidrige Initiativen ist also noch aktueller, als man denken könnte.